Ensaios de Geografia
Essays of Geography | POSGEO-UFF
AO CITAR ESTE TRABALHO, UTILIZAR A SEGUINTE REFERÊNCIA:
MENDES, Jéssica Neves; MATTOS JUNIOR, José Sampaio de; SOUSA, Igor Breno Barbosa de. ESTADO E AGRICULTURA
FAMILIAR: os avanços e os retrocessos nas articulações do Programa de Aquisição de Alimentos de 2015 a 2020 no município de São Luís
– MA – Brasil. Ensaios de Geografia. Niterói, vol. 10, nº 22, pp. 105-125, setembro-dezembro, 2023.
Submissão em: 18/05/2023. Aceito em: 02/09/2023.
ISSN: 2316-8544
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SEÇÃO ARTIGOS
ESTADO E AGRICULTURA FAMILIAR:
1
os avanços e os retrocessos nas articulações do Programa de Aquisição de Alimentos de
2015 a 2020 no município de São Luís – MA – Brasil
STATE AND FAMILY FARMING:
the advances and setbacks in the articulations of the Food Acquisition Program in the
municipality of São Luís – MA – Brazil
ESTADO Y AGRICULTURA FAMILIAR:
los avances y los retrocesos en las articulaciones del Programa de Adquisición de
Alimentos en el municipio de São Luís – MA – Brasil
Jéssica Neves Mendes2
Universidade Estadual Paulista
“Júlio de Mesquita Filho” (UNESP),
Maranhão, Brasil
e-mail: jessica.n.mendes@unesp.br
José Sampaio de Mattos Junior 3
Universidade Estadual do Maranhão
(UEMA), Maranhão, Brasil
e-mail: sampaio.uema@gmail.com
Igor Breno Barbosa de Sousa4
Universidade Estadual Paulista
“Júlio de Mesquita Filho” (UNESP),
Maranhão, Brasil
e-mail: igor.breno@unesp.br
Resumo
O presente artigo tem como proposta analisar a relação entre Estado e a agricultura familiar a partir dos avanços e
retrocessos do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) no município de São Luís, no estado do Maranhão.
Assim, metodologicamente, estabeleceu-se para as análises pesquisa bibliográfica a partir de compreensões
teóricas acerca da agricultura familiar e das concepções governamentais do PRONAF e do PAA, além da coleta
de dados no IBGE, CONAB e SEMSA. Desse modo, analisou-se as políticas públicas voltadas para o campo,
ressaltando a desarticulação de estruturas na escala federal de apoio à agricultura familiar, que se reflete nos
drásticos cortes de tais políticas, como no caso do PAA em São Luís, o qual caracteriza-se por uma produção
agrícola diversificada, mas que está comprometida em razão dos efeitos socioeconômicos decorrentes dos
direcionamentos adotados pelo Estado.
Palavras-chave
Estado; Agricultura Familiar; PAA; São Luís.
1
Esse texto é resultado da comunicação “Estado e agricultura familiar: caracterização do Programa de Aquisição
de Alimentos no município de São Luís – MA”, apresentado no evento XIV SOBER: desenvolvimento, segurança
alimentar e políticas públicas para o Nordeste, realizado na cidade de Bacabal – MA, entre os dias 29 e 31 de
outubro de 2019.
2
Doutoranda em Geografia pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP), Mestra em
Desenvolvimento Socioespacial e Regional pela Universidade Estadual do Maranhão (UEMA).
3
Doutorando Geografia pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP), Mestre em
Desenvolvimento Socioespacial e Regional pela Universidade Estadual do Maranhão (UEMA).
4
Doutor em Geografia pela Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP), Professor dos
Programas de Pós-Graduação em Geografia e em Desenvolvimento Socioespacial e Regional (UEMA).
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Abstract
This article aims to analyze the relationship between State and family farming, based on the advances and setbacks
of the Food Acquisition Program, in the municipality of São Luís, in Maranhão’s state. Thus, methodologically, it
was established for the analysis bibliographical research from theoretical understandings about family farming and
government conceptions of PRONAF and PAA, in addition to data collection in IBGE, CONAB and SEMSA.
Thus, we analyzed the public policies focused on the field, emphasizing the disarticulation of structures on the
federal scale of support to family farming, which is reflected in the drastic cuts of such policies, as in the case of
the PAA in São Luís, Brazil, which is characterized by a diversified agricultural production, but which is
compromised due to the socioeconomic effects resulting from the directions adopted by the State.
Keywords
State; Family Farming; PAA; São Luís.
Resumen
El presente artículo tiene como propuesta analizar la relación Estado y agricultura familiar, a partir de los avances
y retrocesos del Programa de Adquisición de Alimentos en el municipio de São Luís, en el estado de Maranhão.
Así, metodológicamente, se estableció para los análisis investigación bibliográfica a partir de comprensiones
teóricas acerca de la agricultura familiar y de las concepciones gubernamentales del PRONAF y del PAA, además
de la recolección de datos en el IBGE, CONAB y SEMSA. De ese modo, se analizaron las políticas públicas
volcadas para el campo, resaltando la desarticulación de estructuras en la escala federal de apoyo a la agricultura
familiar, que se refleja en los drásticos recortes de tales políticas, como en el caso del PAA en São Luís, el cual se
caracteriza por una producción agrícola diversificada, pero que está comprometida en razón de los efectos
socioeconómicos derivados de los direccionamientos adoptados por el Estado.
Palabras-clave
Estado; Agricultura Familiar; PAA; São Luís.
Introdução
A partir da década de 2000, as políticas públicas no Brasil adquiriram um novo enfoque
e essa estratégia surgiu sob a noção de desenvolvimento territorial. Isso colocou o território na
agenda do governo. A abordagem territorial no contexto das políticas de planejamento assentou
numa perspectiva que procurou atualizar as políticas tradicionais de desenvolvimento regional.
Conforme Souza (2012), o enfoque da questão do desenvolvimento territorial rural
ganhou novas discussões a partir dos anos 1990, com o debate sobre agricultura familiar e a
criação de políticas públicas voltadas ao atendimento de pequenos produtores rurais. Nessa
perspectiva, é de suma importância a discussão teórica sobre o conceito de território para
fundamentação dos pressupostos que vão embasar as ponderações sobre as políticas públicas
que têm como característica o ordenamento territorial.
Diante do exposto, é necessário evidenciar como alguns autores trabalham essa questão
para que o entendimento sobre o conceito de território permita compreender a discussão sobre
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as políticas públicas para a agricultura familiar. Dessa forma, Souza (1995, p. 78) considera que
o “território é fundamentalmente um espaço definido e delimitado por e a partir de relações de
poder”. Entretanto, o território não deve ser entendido somente pela apropriação do poder, deve-
se considerar também sua multidimensionalidade, ou seja, relações sociais, econômicas e
políticas.
Para Saquet (2004, p. 3), “o território é compreendido como fruto de processos de
apropriação e domínio de um espaço, inscrevendo-se num campo de forças, de relações de
poder econômico, político e cultural”. Assim, o território é visto como um resultado de
múltiplas relações de poder no espaço geográfico. No mesmo sentido, para Schneider e
Tartaruga (2004):
O território é entendido a partir do reconhecimento das relações de poder projetadas
no espaço entre os diversos atores. O espaço que nos interessa conhecer nesta
perspectiva, é sempre o espaço demarcado e transformado pela presença histórica e
formativa da agricultura familiar, que é a forma social hegemônica, embora possa
haver outras (Schneider; Tartaruga, 2004, p. 112).
Gómez (2006) assevera que, entre ações do Estado, a criação do PRONAF, em 1995,
foi uma estratégia para o fortalecimento da agricultura familiar e para a redução de sua
vulnerabilidade socioeconômica. Embora essas políticas de desenvolvimento territorial tenham
sido pensadas e estruturadas, prioritariamente, para a redução das vulnerabilidades sociais e
consolidação da agricultura familiar, elas continuam a apresentar contradições nas relações de
poder, o que gera conflitos e desarticulações entre as esferas local, estadual e federal.
Segundo Müller (2007), enquanto objeto de política pública no Brasil, a agricultura
familiar é inserida na pauta governamental em meados da década de 1990, com a implantação
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), o que traz
modificações na rede de políticas para a agricultura e incorpora atores nos acontecimentos que
modelavam as políticas para o setor.
Dentre as ações, que foram instituídas para fazerem parte desse conjunto de articulação
e incorporação de novos atores, está o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que foi
criado em 2003 como uma proposta de incorporação dos produtos da agricultura familiar dentro
dos mercados institucionais. Entretanto, menos de 20 anos depois, evidenciamos que as
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estruturas de apoio ao fortalecimento da agricultura familiar foram desarticuladas, com a
extinção do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)
5
. Com base nesse contexto,
propõe-se uma análise das políticas públicas voltadas para o campo, em vista de evidenciar o
caso do PAA no município de São Luís, estado do Maranhão, após a desarticulação de
estruturas federais de apoio à agricultura familiar no ano de 2016.
Para a estruturação desse artigo, foi relevante a definição de procedimentos
metodológicos que levassem em consideração a pesquisa bibliográfica a partir de compreensões
teóricas acerca da agricultura familiar e das concepções governamentais do PRONAF e do PAA
elucidadas por Schneider (2003), Mattei (2005) e Wanderley (2003).
Também foi necessário analisar as relações imbricadas epistemologicamente na
categoria território enquanto conceito empregado pelo Estado para o desenvolvimento de
políticas públicas, a partir de Silva e Silva (2011), Souza (2012) e Boito Junior e Berringer
(2013). Por fim, as análises socioespaciais do município de São Luís foram fundamentadas em
Burnett (2011), Ottati (2013) e Almeida e Mourão (2017).
No que tange aos dados secundários, foram consultadas as Séries Históricas do Censo
Demográfico (1970 a 2010), e da Produção Agrícola Municipal (PAM) (2004 a 2018), ambas
elaboradas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Posteriormente, em nível
estadual e municipal, foram coletados dados obtidos pelo Compêndio de Estudos CONAB
sobre o PAA, além da obtenção de dados sobre o PAA pelo Portal da Transparência, fornecidos
pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), e pela Secretaria Municipal de
Segurança Alimentar (SEMSA), para o período de 2003 a 2020.
O Estado e a agricultura familiar: a discussão teórica e a (des)articulação governamental
No final dos anos 1980, com o processo de redemocratização, o desenvolvimento rural
foi objeto de um debate mais amplo na sociedade. A partir da promulgação da Constituição
Federal de 1988, surgiram ações relacionadas ao combate à pobreza rural e à desigualdade
social, sendo estas implantadas na perspectiva da descentralização. De acordo com Picolotto e
5
O MDA foi extinto por meio do Decreto nº 8.865, em 29 de setembro de 2016. Suas atribuições estão
subordinadas na Secretaria de Agricultura Familiar e Cooperativismo do Ministério da Agricultura, Pesca e
Abastecimento.
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Medeiros (2017), a consagração da categoria agricultura familiar se deu em meados dos anos
1990, quando – por efeito da eficácia política dos Gritos da Terra, articulados pela
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e pela Central Única dos
Trabalhadores (CUT), assim como por várias mobilizações de pequenos produtores em todo o
país – o governo federal instituiu o PRONAF.
O PRONAF também permitiu a articulação de políticas voltadas para o campo, bem
como o financiamento da produção dos agricultores familiares. De acordo com Mattei (2005),
a criação do PRONAF representou a legitimação, pelo Estado, de uma nova categoria social –
os agricultores familiares – que até então, era praticamente marginalizada em termos de acesso
aos benefícios da política agrícola e era designada como pequenos produtores, produtores
familiares, produtores de baixa renda ou agricultores de subsistência. O conceito de agricultor
familiar, previsto na Lei 11.326, de 24 de julho de 2006, considera:
Art. 3º [...] agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica
atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I -
não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; II - utilize
predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu
estabelecimento ou empreendimento; III - tenha renda familiar predominantemente
originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou
empreendimento; IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família
(Brasil, 2006. p. 1).
Oliveira (2007), analisando a substituição e diferenciação entre agri-cultura e agro-
negócio, abriu caminho para vários estudos de intelectuais sobre a questão agrária, ao abordar,
assim, um novo conceito de agricultura de pequeno porte, voltada para os mercados mundiais
e/ou nacional e integrada nas cadeias produtivas das empresas de processamento e/ou de
exportação:
Nascia assim, uma concepção neoliberal para interpretar esta agricultura de pequeno
porte, a agricultura familiar. O neoliberalismo invadia desta forma, o mundo da
intelectualidade. E, como se isso não bastasse, invadiu também o mundo dos
movimentos sindicais e sociais do Brasil. Julgaram os neoliberais do estudo agrário
que era preciso tentar sepultar a concepção da agricultura camponesa e com ela os
próprios camponeses (Oliveira, 2007, p. 147).
Nesta perspectiva, embora não exista consenso entre os estudiosos, como aponta
Schneider (2003), compreendemos que a afirmação da agricultura familiar no cenário político
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e social do Brasil está atrelada à legitimação do Estado, com a criação do PRONAF em 1995.
Por isso, Wanderley (2003) compreende que a agricultura familiar resulta da própria atuação
do Estado, a partir da implantação de políticas públicas voltadas para a agricultura familiar, o
qual é capaz de atender as exigências do mercado.
Face a isso, os anos 1990, sob a égide do Estado neoliberal – que reduz o papel do
Estado interventor e aumenta as vantagens do capital estrangeiro –, evidenciou-se uma
contradição. No mesmo período, verificamos também o avanço do agronegócio em detrimento
da agricultura familiar, diante de exportações de commodities
6
de grandes empresas
multinacionais, desarticulando a pequena produção local baseada no trabalho familiar.
Por outro lado, sob a luz do Estado neodesenvolvimentista
7
e do fim do Estado
essencialmente neoliberal, o governo Lula, por meio do artigo 19 da Lei nº 10.696, de 2 de
julho de 2003, regulamentada pelo Decreto nº 7.775, de 4 de julho de 2012, institui o PAA.
Assim, esse programa constitui-se em uma das ações abrigadas pelo Sistema Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e congregadas no Programa Fome Zero.
De todo modo, não podemos afirmar que a mudança de governo representou uma
ruptura imediata das práticas neoliberais. Pelo contrário, ainda que o destaque dos programas
voltados para a agricultura familiar fizesse parte de uma estratégia neodesenvolvimentista do
governo Lula, este não rompeu totalmente com o modelo neoliberal praticado anteriormente
pelo governo de Fernando Henrique Cardoso.
Como resultado, as ações do Estado neodesenvolvimentista
8
impactaram na dinâmica
do campo brasileiro, durante os três mandatos e meio do governo do Partido dos Trabalhadores
6
As commodities são formadas por produtos de origem primária (como da agropecuária e extração mineral),
produzidos em larga escala destinadas para o comércio exterior.
7
Segundo Bresser-Pereira (2016), a abordagem neodesenvolvimentista consiste em abranger a macroeconomia do
desenvolvimento e uma microeconomia do desenvolvimento, esta última adota uma distinção crítica entre os
setores competitivo e não competitivo das modernas economias capitalistas; tendo em vista que sua política de
distribuição critica o populismo fiscal e cambial e defende a tributação progressiva, uma política de salário
mínimo, uma baixo nível de juros e o aumento dos gastos sociais ou do consumo coletivo.
8
Segundo Boito Junior e Berringer (2013), é possível destacarmos alguns elementos importantes de política
econômica e social, tais como: (i) políticas de recuperação do salário mínimo e de transferência de renda que
aumentaram o poder aquisitivo das camadas mais pobres; (ii) elevação da dotação orçamentária do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico (BNDES) para financiamento da taxa de juros subsidiada das grandes empresas
nacionais; (iii) política externa de apoio às grandes empresas brasileiras ou instaladas no Brasil para exportação
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(PT), o que pode ser exemplificado pelo aumento das áreas de produção de commodities
produzidas pelo agronegócio. Além disso, a grande burguesia distribuída nos setores da
economia, tais como: indústria, mineração, construção civil e, principalmente, agronegócio
exigiu favoritismo e proteção do Estado na competição com o capital estrangeiro (Boito Junior;
Berringer, 2013).
Conforme Mitidiero Junior (2022), as monoculturas de exportação tiveram relativo
poder na economia nacional e sustentam a narrativa de “reprimarização da economia” a partir
da criação de economias dependentes e atrasadas e da construção de coalizões políticas que
ferem os direitos sociais.
Sendo assim, podemos mensurar até mesmo um jogo de forças na busca pelo equilíbrio
entre a satisfação das expectativas da burguesia e das camadas populares. Seguindo esse
raciocínio, para as camadas populares, os governos do PT elaboraram programas de
transferências de renda e, no caso da nossa discussão, o financiamento da agricultura familiar.
É fato que o governo federal concebeu políticas públicas de desenvolvimento rural que podem
ser instrumentos para a consolidação dos mercados institucionais. Silva e Silva (2011)
apresentaram, como exemplo dessas políticas de desenvolvimento rural, a criação de mercados
institucionais para produtos da agricultura familiar.
Diante disso, em meio às ações do Estado e às novas dinâmicas no campo brasileiro, o
surgimento do PAA permitiu a compra pública de produtos de agricultores familiares, com
preços estabelecidos pela CONAB, para doação ou formação de estoques. Dentre os
beneficiários fornecedores estão os agricultores familiares, assentados da reforma agrária,
silvicultores, aquicultores, extrativistas, pescadores artesanais, indígenas, integrantes de
comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos e comunidades tradicionais.
Quanto aos beneficiários consumidores, estes são os indivíduos em situação de
insegurança alimentar e nutricional e aqueles atendidos pela rede socioassistencial. Os
alimentos adquiridos diretamente dos agricultores familiares ou de suas associações e
cooperativas são destinados à formação de estoques governamentais ou à doação para as
de mercadorias e de capitais; (iv) política econômica anticíclica – medidas para manter a demanda agregada nos
momentos de crise econômica.
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pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional atendidas pelas redes
socioassistenciais e pelos equipamentos públicos de alimentação e nutrição.
Em todo o caso, embora os governos petistas tenham introduzido um conjunto de
medidas no meio rural, visaram agilizar a produção de alimentos básicos para uma população
em situação de insegurança alimentar e nutricional. Tudo isso com o objetivo de retirar o Brasil
do mapa da fome da Organização das Nações Unidas (ONU), vinculando a agricultura familiar
à segurança alimentar e ao combate à fome por meio de mercados institucionais. No entanto,
ao longo dos anos, o PAA sofreu instabilidade e sucessivas ameaças de desativação durante os
governos Temer (2016-2018) e Bolsonaro (2019-2022). Assim, Mitidiero Junior (2022)
enfatiza que:
Na atual conjuntura, o aumento da participação das exportações agropecuárias está
associado ao desmantelamento da indústria nacional. Cada vez mais exportamos
matérias primas e compramos produtos manufaturados reiterando uma condição
histórica centenária. Os últimos 15 anos estão marcados por um processo de
desindustrialização que talvez possa vir a ser o maior processo de desindustrialização
da história mundial (Mitidiero Junior, 2022, p. 294).
Nesse contexto, destaca-se a importância de políticas como o PAA por vincular o
combate à fome à agricultura familiar, que se baseia na diversidade da produção agrícola, na
dinâmica do mercado e na distribuição de renda. No entanto, ao longo dos anos de sua
implantação, o PAA se consolidou como política assistencialista para a agricultura familiar, ao
contrário de outros setores econômicos, nos quais investiu-se continuamente com o apoio do
Estado.
Para tanto, tomemos como exemplo o município de São Luís que, apesar de ser a capital
do estado do Maranhão, apresenta uma produção agrícola diversificada e é um dos municípios
do estado com maior número de agricultores participantes do PAA.
Os avanços e os retrocessos do PAA diante das socioespacialidades do município de São
Luís
O município de São Luís está localizado no norte do estado do Maranhão, região
nordeste do Brasil (Figura 1). De acordo com o Censo do IBGE (2010), a população residente
no município é de 1.014. 836, sendo 94% da população urbana.
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Figura 1: Localização de São Luís (MA)
Fonte: Elaborado pelos autores (2023)
É importante ponderar que o quadro atual de São Luís decorre de transformações
socioespaciais históricas, isto é, a cidade ludovicense, nos seus 408 anos de existência,
destacou-se por concentrar as decisões políticas, econômicas e financeiras, seja para o
Maranhão Colonial, Imperial ou enquanto unidade federativa. Em decorrência disso, Burnett
(2011) destaca que as políticas direcionadas ao espaço ludovicense eram conduzidas para a
produção agrícola ou para a exportação. Dessa forma, os bairros populares de São Luís são
originados na migração rural dirigida para o centro da cidade ou para os corredores de
transporte, como por exemplo, a Avenida Getúlio Vargas (Burnett, 2011).
Sobre essa configuração socioespacial, Ferreira (2008) afirma que somente a partir do
final da década de 1950, o Maranhão se integra ao desenvolvimento do Brasil, por meio da
construção de rodovias que ligam o Maranhão a outros estados, como as rodovias Belém-
Brasília, Teresina-Belém, São Luís-Belém e São Luís-Brasília. Com isso, as mudanças
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socioespaciais no fluxo de pessoas, transportes e mercadorias serviram de combustíveis para a
mudança no quantitativo populacional ludovicense, conforme o Gráfico 1:
Gráfico 1: São Luís – Série histórica – População Urbana e Rural.
Fonte: IBGE (2010)
Org.: Os autores (2020)
Segundo Sousa et al. (2020), a cidade de São Luís concentra as principais atividades
comerciais do Maranhão, uma vez que possui o principal porto do estado: o Porto do Itaqui.
Além disso, o Programa Grande Carajás (PGC) exerce uma importante influência na dinâmica
de transição demográfica na capital São Luís, pois, desde a década de 1980, a área rural da
cidade aumentou significativamente, por meio da reorganização espacial devido às demandas
da mão de obra e ao deslocamento da população oriunda do interior do estado. Ainda na década
de 1980, as perspectivas de crescimento se instauraram no Maranhão, com as ações de
planejamento do Distrito Industrial de São Luís, como aponta Ottati (2013):
Mais especificamente na década de 1980, já sob a nova estratégia capitalista com base
na acumulação flexível e na concepção neoliberal, o Estado abriu suas portas para
instalação de grandes investimentos nacionais e multinacionais e adotou a prática de
incentivos fiscais e facilidades creditícias para atrair investidores na área
agropecuária, minero-metalúrgica e siderurgia, fato que proporcionou a vinda de
grandes empresas para o estado. Porém, somente com a implantação do Projeto de
Grande Carajás, e dos Projetos da Alumar (Consórcios de Alumínio do Maranhão),
da monocultura de soja e da revitalização da pecuária, o estado entrou realmente no
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URBANA RURAL
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AO CITAR ESTE TRABALHO, UTILIZAR A SEGUINTE REFERÊNCIA:
MENDES, Jéssica Neves; MATTOS JUNIOR, José Sampaio de; SOUSA, Igor Breno Barbosa de. ESTADO E AGRICULTURA
FAMILIAR: os avanços e os retrocessos nas articulações do Programa de Aquisição de Alimentos de 2015 a 2020 no município de São Luís
– MA – Brasil. Ensaios de Geografia. Niterói, vol. 10, nº 22, pp. 105-125, setembro-dezembro, 2023.
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processo do comercio mundial através das suas atividades de produção e
comercialização (Ottati, 2013, p. 86).
Diante das possibilidades de emprego com os grandes projetos de desenvolvimento, São
Luís tornou-se atrativo populacional, o que resultou em um intenso processo de aceleração da
expansão urbana e do crescimento demográfico. No que tange à expansão urbana de São Luís
em detrimento do espaço rural, é importante observar o fenômeno da especulação imobiliária,
que se espraia a partir das áreas consideradas nobres. Dessa forma, verificamos o “despejo” das
populações suburbanas ou da área rural de São Luís, por não possuírem títulos de propriedade
da terra, constituindo a massa dos “sem casa” (Almeida; Mourão, 2017).
Assim, com o processo de urbanização, sobretudo nos grandes centros urbanos do
Brasil, observamos precariedades na área rural, a qual, em decorrência do processo de
modernização das relações de produção no campo, vive o agravamento dos problemas
fundiários. A combinação desses fatores tem levado à expansão da população urbana, o que
resulta no aumento gradativo de ocupações desordenadas na cidade, enquanto apenas uma
parcela da população recebe investimentos públicos que atendem aos seus interesses (Burnett
et al., 2016).
A partir disso, apresentamos as socioespacialidades do município de São Luís para
entendermos como essas mudanças no decorrer da sua formação histórica irão refletir-se na
dinâmica da agricultura no município, sobretudo no PAA, o qual é coordenado em âmbito
federal pela CONAB, no âmbito estadual pela Secretaria de Estado de Agricultura Familiar
(SAF) e no municipal pela Secretaria Municipal de Agricultura, Pesca e Abastecimento
(SEMAPA), além da SEMSA.
Segundo Gomes (2016), o município de São Luís oferece condições edafoclimáticas
(clima e solo) favoráveis para o cultivo de hortaliças, frutas, verduras, entre outras culturas.
Porém, no município encontram-se alguns problemas que dificultam o desenvolvimento da
produção agrícola, dentre eles a diminuição das áreas cultiváveis e a degradação dos solos.
Além disso, segundo Braga (2019), o município de São Luís apresenta 22 comunidades
rurais envolvidas na comercialização para o PAA. Particularmente, a comunidade que apresenta
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o maior quantitativo de produtores cadastrados no programa é a comunidade rural Cinturão
Verde, com 80 adesões entre 2009 e 2019 (CONAB, 2019).
Segundo a SEMSA (2020), no município de São Luís, o PAA é coordenado pelo
governo municipal, sendo cadastrados 664 agricultores, 14 entidades beneficiárias e um total
de 16.651 consumidores entre os anos de 2015 a 2020. Os agricultores recebem o serviço de
assistência técnica, o qual é realizado pela Agência Estadual de Pesquisa, Assistência Técnica
e Extensão Rural (AGERP) e os produtos cultivados incluem hortícolas, frutas, verduras,
legumes, além da aquicultura, suinocultura, bovinocultura, avicultura e caprinocultura.
A principal modalidade do PAA acessada pelos beneficiários fornecedores de São Luís
é a Compra com Doação Simultânea, na qual os alimentos produzidos são repassados para os
Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), além dos hospitais de São Luís, como o
Socorrão I e II, Hospital da Mulher e Hospital da Criança.
Os produtos são recolhidos pela SEMSA em três centrais localizadas na zona rural de
São Luís, são essas: Matinha, Cinturão Verde e Tajipuru. Segundo o IBGE (2018), os principais
alimentos produzidos em São Luís, considerando a quantidade produzida (toneladas) em
lavouras temporárias e permanentes, são: mamão, mandioca, feijão, banana, coco-da-baía,
cana-de-açúcar, manga, maracujá e limão, conforme observamos nos Gráficos 2 e 3:
Gráfico 2: São Luís – Produção Agrícola – Lavoura Temporária (2004-2018).
Fonte: IBGE (2018)
Org.: Os autores (2019)
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Cana-de-açúcar (toneladas)
Feijão (em grão)
(toneladas)
Mandioca (toneladas)
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Gráfico 3: Produção Agrícola em São Luís – Lavoura Permanente (2004 -2018)
Fonte: IBGE (2018)
Org.: Os autores (2019)
A produção agrícola em São Luís é baseada principalmente em horticultura, ou seja, no
cultivo de frutas, legumes e verduras, assim como o fornecimento para o PAA, no qual os
produtos cultivados pelos produtores são predominantemente hortaliças e frutas, tais como
abacate, alface, abacaxi, banana, caju, couve, coentro, limão, mamão, manga, milho, pepino,
pimentão, quiabo, vinagreira, entre outros. Destarte, por meio da análise da produção agrícola
em São Luís, a partir dos dados apresentados pelo IBGE (2018) nos Gráficos 2 e 3, é possível
identificar uma redução na produção de alimentos a partir de 2013.
Comportamento semelhante pode ser notado nos repasses financeiros e no quantitativo
de beneficiários do PAA no Maranhão, conforme os Gráficos 4 e 5. A crise político-econômica,
os sucessivos cortes e as ameaças de desativação do PAA refletem na continuidade da produção
agrícola familiar, sobretudo para o abastecimento de circuitos locais.
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Coco da baía (toneladas)
Limão (toneladas)
Mamão (toneladas)
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Maracujá (toneladas)
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Gráfico 4: Recursos aplicados com o PAA no Maranhão
Fonte: CONAB (2019)
Org.: Os autores (2019)
Gráfico 5: Número de beneficiários do PAA no Maranhão.
Fonte: CONAB (2019)
Org.: Os autores (2019)
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Segundo Grisa e Porto (2015), embora o programa tenha um caráter intersetorial em
nível nacional, ainda permanece um desafio político e institucional. Nem sempre o governo
municipal/estadual/federal é parceiro na implementação do programa, pois, por vezes as
organizações da agricultura familiar estão em fase inicial de estruturação e precisam de
articulação. As entidades de assistência social também apresentam limitações em termos de
recursos humanos e estruturais, e nem sempre há organizações sociais intermediárias que
tomem a iniciativa ou fortaleçam a articulação política e a governança necessárias para a
implementação do programa.
Segundo Mendes (2021), ainda assim, o número de agricultores participantes do
programa é aquém do esperado, dada a grande diversidade do estado em relação às
comunidades tradicionais como quilombolas, indígenas, assentados da reforma agrária,
público-alvo da política. Os dados mostram a inconsistência das políticas agrícolas voltadas
para os agricultores familiares em detrimento das políticas neoliberais em favor da grande
produção de commodities.
A CONAB (2017) justifica que os resultados demonstram variação de recursos
aplicados no PAA devido às características próprias de cada região, além das limitações na
organização social local e no acesso à informação por parte dos beneficiários fornecedores ou
de suas representações legais. Entretanto, Veloso (2017) contrapõe as justificativas sobre a
redução dos valores de investimentos no PAA, ao indicar que a involução nos recursos
financeiros do PAA em 2013 pode ser atribuída às denúncias de desvios e fraudes no programa.
O autor apontou como exemplo o caso ocorrido no estado do Paraná, onde, por meio de
investigação da Polícia Federal denominada “Agro-Fantasma”, constataram-se irregularidades
e desvios de recursos em alguns municípios do estado. Por conta disso, houve maior rigor na
aprovação de projetos do PAA no país. Dessa forma, apontamos a evolução dos recursos do
PAA em São Luís, conforme gráfico seguir (gráfico 6):
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Gráfico 6: Repasses para aplicação do PAA em São Luís.
Fonte: SEMSA (2020)
Org.: Os autores
Além disso, o autor também relatou que outra possível causa da queda de investimentos
no programa federal foi a crise política e econômica no país. A queda nos investimentos
verificados não se relaciona apenas à crise, mas à forma de perceber o processo produtivo,
extinguindo programas e paralisando atividades em Instituições Federais que afetaram
diretamente os agricultores familiares.
Conforme Mendes (2021), as comunidades rurais de São Luís vivem à base da
agricultura familiar e da pesca. Além disso, os produtos são consumidos e vendidos em feiras
e mercados de São Luís, o que reforça a importância dessas famílias e a sustentabilidade dessa
área rural. Além de interagir com as áreas urbanas por meio do abastecimento de alimentos, há
também potencial para produção agrícola e relativa conservação dos recursos naturais.
Em São Luís, o declínio de repasses é também perceptível, haja vista que no ano de
2015 os recursos aplicados para a execução do PAA foram de mais de R$1.000.000 e
atualmente declinaram para a metade: R$531.679, conforme dados disponibilizados pela Semsa
(2020). Assim, consequentemente, houve uma redução no número de beneficiários, tanto
fornecedores como consumidores. Observamos que as medidas podem refletir diretamente no
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declínio da produção agrícola na capital. Com a desestruturação de políticas agrícolas, também
percebemos a diminuição da produção agrícola familiar, como demonstrado nas análises
realizadas.
No caso de São Luís, claro, não se pode estimar quais as mudanças ocorrerão
posteriormente com novos planos diretores, por meio das estratégias de novos gestores para a
área rural de São Luís. Sendo assim, os produtores rurais se defendem em seus territórios
permeados por suas relações sociais e culturais, dada sua importância para as atividades
econômicas voltadas para a alimentação e a segurança alimentar dos moradores dos centros
urbanos da capital São Luís.
Considerações Finais
Neste artigo foi realizada uma abordagem acerca da relação entre Estado e agricultura
familiar, levando em consideração a implantação do PAA no município de São Luís. Foi
observada a articulação de políticas públicas com o objetivo de inserir a agricultura familiar na
geração de emprego e renda, tendo em vista a produção e o consumo local, para dessa forma,
contribuir para a redução das disparidades regionais e valorizar o rural.
De fato, a partir das políticas de fortalecimento da agricultura familiar, é notório o
discurso da valorização do segmento, tendo em vista a produção e o consumo dos produtos
localmente cultivados, na perspectiva de integrá-los na economia, passá-los a novos elementos
nos mercados institucionais apoiados e estruturados pelo Estado.
Por outro lado, foram observados retrocessos, como a redução do espaço rural em
consequência do processo de urbanização e o desmonte de estruturas de apoio à agricultura
familiar, o que culminou na redução nos repasses de recursos financeiros e consequentemente
na desarticulação das atividades produtivas, além de comprometer a segurança alimentar.
Dadas as consequências da pandemia da Covid-19, sublinhamos a importância de
regressar a temas excluídos da agenda de governos anteriores, como as políticas sociais voltadas
para a segurança alimentar e a redução da pobreza. Debate que, na nova conjuntura política,
está ressurgindo e criando a expectativa de renovação de políticas voltadas para a agricultura
familiar e o combate à fome, como o PAA.
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Acesso em: 21 ago. 2023.
Ensaios de Geografia
Essays of Geography | POSGEO-UFF
AO CITAR ESTE TRABALHO, UTILIZAR A SEGUINTE REFERÊNCIA:
MENDES, Jéssica Neves; MATTOS JUNIOR, José Sampaio de; SOUSA, Igor Breno Barbosa de. ESTADO E AGRICULTURA
FAMILIAR: os avanços e os retrocessos nas articulações do Programa de Aquisição de Alimentos de 2015 a 2020 no município de São Luís
– MA – Brasil. Ensaios de Geografia. Niterói, vol. 10, nº 22, pp. 105-125, setembro-dezembro, 2023.
Submissão em: 18/05/2023. Aceito em: 02/09/2023.
ISSN: 2316-8544
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